民营医院职工代表大会的会议制度

[46]参见董佰壹：《论预算监督与财政立宪——基于中国省级人大实践的探讨》，载《河北法学》2015年第3期，第108-111页。

[25]把国家作为法人是德国的重要传统，国库理论促使了此传统的形成。在英语中，没有行政主体（Administrative Subject）这个概念，但有Administrative Body、Administrative Agency这两个概念，但其意思不同。

有学者指出，行政主体理论的价值精髓并不在于确定或者限制哪些主体可以成为行政诉讼的被告，而是在于确定哪些主体实际上享有并实施行政权力或者公共事务管理权力，以便对其进行约束、控制。总之，纵向分权及其地方自治理论、国家与社会分野理论是国外分权行政主体理论的基础。如前所述，曾有数位学者主张借鉴国外分权行政主体理论来建构我国的行政主体制度。[43]这种理解明显是不当的，因为对于国家机关来说，应坚守法无授权不可为的原则，如果法律、法规没有授权行政机关通过制定规章授予社会组织行政权，那么行政机关原则上就不能这么做。无可讳言，我国目前的行政主体理论也有待完善，面临本土化建构的重大任务，有学者提出行政主体理论的机关主体模式应向治理主体模式转变。

国外分权行政主体理论不具有普适性。2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。参见张泽涛：《法院向人大汇报工作的法理分析及其改革——以十八大以来法院体制改革为主线》，《法律科学》2015年第1期。

此外，在第71-73条依次规定了全国人大常委会的特定问题调查、提出议案、质询等权限。未来需要在全过程人民民主的指引下，基于对国家权力机关负责并报告工作的宪制原理和规范内涵，推进其全面实现，充分发挥宪法在治国理政中的价值引领和根本规范作用。同时，报告工作又承接了监督之要求，即报告工作以书面工作报告的具象形式接受人大代表的评议、质询、表决，这是实现人大监督的基本途径。这种独到的宪法安排，其背后的理据是什么？进一步，负责并报告工作的宪制原理何在？（一）人民民主之宪制逻辑人民民主是我国宪法的逻辑起点，毛泽东早在五四宪法起草时即指出：人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。

现行宪法在总纲中规定了对国家权力机关负责、在国家机构专章中规定了负责并报告工作，但其意涵并不明朗，实践中亦出现负责不明、报告工作走过场等问题。参见《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2020年版，第92-106页。

但它无法通达社会主义原则指引下全体人民利益的一致，在社会主义制度下，形成了全体人民根本利益的一致，从而使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作[39]。二是国家权力机关（产生）—‘一府一委两院—对国家权力机关负责、受国家权力机关监督。[22]张友渔：《张友渔文选》（下卷），法律出版社1997年版，第260页。这即是说，报告工作要面向党员群众和下级党组织，这是由选举（产生）逻辑决定的。

对负责并报告工作的法教义学阐释，可以建构其逻辑结构和规范体系，报告工作成为填充和夯实产生—负责—监督规范逻辑之中枢工程。之后的1924年宪法、1936年宪法坚持了这一原则。一委两院之负责并报告工作业已常态化和法治化，两高对全国人大报告年度工作以及对全国人大常委会报告专项工作早已步入常态。参与过1982年宪法修改的宪法学家张友渔作了如是解释：法院、检察院的工作性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告。

如此，通过国家权力的合理分工和有效行使，使我们的国家比过去更能经得起风险，更能保障社会主义现代化事业的发展。[32]于是，紧接着第2款人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

倘若抽离报告工作，负责与监督宛如断了线的风筝，飘忽不定、模糊不清。[17]《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第1057页。

年度工作报告涉及的是报告主体全年的全部或重点工作，面向人大全体会议，审议报告的主体是全体人大代表。[32]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第81页。进而看第3条，作为国家权力机关的人大尚须对人民负责、受人民监督，何况是人大的常设机关？简言之，人大常委会虽是人大的常设机关但不等于人大，人大常委会对人大负责并报告工作实际是宪法总纲第2条和第3条之规范辐射。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。其次，作为国家权力机关的常设机关，各级人大常委会要对同级人大负责，此在《宪法》和《各级人大常委会监督法》亦有明确规定，理论和实践上存在着因人大常委会职权扩大所带来的些许担忧，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高国家权力机关的地位[56]。吊诡的是，1982年宪法并未有两院对国家权力机关报告工作的规定，即前三部宪法一府两院对国家权力机关负责并报告工作在1982年宪法中却成了一府的专属，国家机构专章中两院只留下了对国家权力机关负责，唯独不见报告工作。

而如若没有负责并报告工作，产生可能偏离甚或背离初衷。此昭示：一委两院对国家权力机关负责是由人民代表大会制政体和民主集中制原则所决定的，而报告工作既是对国家权力机关负责的主要方式，也是接受其监督的基本途径，与一府之负责并报告工作是一脉相承的。

然而，宪法对监察机关（第127条）、检察机关（第136条）也有类似规定。（三）目的解释目的解释需要回应两个层面的问题：一是宪法缘何在总纲中规定一府一委两院对国家权力机关负责？二是宪法在国家机构专章中为何没有明定一委两院对国家权力机关报告工作？首先，现行宪法在第3条第3款规定了一府一委两院对国家权力机关负责并报告工作，这是由人民主权的根本原则和民主集中制的国家机构原则所决定的，也是人民代表大会制的重要组成部分。

由此，负责并报告工作成为民主集中制的必然义项，具备了宪法规范基础。而在国家机构专章中，宪法对部分国家机构（一府一委两院）规定为负责，对部分国家机构（人大常委会、政府）规定为负责并报告工作，对部分国家机构（一府一委）同时规定对同级国家权力机关和其上级机关负责并报告工作，还有对部分国家机构（国家主席、中央军事委员会）既未明定负责，更难觅负责并报告工作之踪影，宪法规范上的差序格局[4]可见一斑。

这并非意味着宪法对两院报告工作持反对态度，而是可以作工作报告，也可以不作工作报告，根据实际需要决定，这显然为两院对国家权力机关报告工作留有弹性空间，但并不是说报告工作与否全凭两院兴趣喜好可以任意为之，需要报告的还得报告，并且人大、人大常委会可以要他作报告[50]，昭示国家权力机关在国家机构体系中的主导地位。这一阶段，两高的报告工作尽管很少，但各级政府和地方两院向国家权力机关报告工作渠道并未完全阻塞，相关组织法给予了有力支撑，负责并报告工作总体上为一种事实存在。张翔：《共同富裕作为社会主义原则的规范内涵》，《法律科学》2021年第6期。一方面，我国现行宪法并未明定一委两院向国家权力机关负责并报告工作，但实践上，两高向全国人大报告工作、国家监察委向全国人大作专项工作报告已经常态化，地方一委两院通过有关组织法的实施使得对国家权力机关报告工作呈现法律事实状态，随着报告工作的法定化和审议报告的实效化（如法院工作报告在人大会议上被否决[7]），宪法规范格局的不变与法律事实的强化之制度张力日渐加剧。

[24]阚珂：《为啥八二宪法没规定两高向全国人大报告工作？》，《中国人大》2018年第8期。即欲实现人民民主引领下的人民主权原则，必然要在国家机构组织原则（民主集中制）上进行优化设计，这是由社会主义的本质所决定的。

概言之，宪法和法律规定了国家机构的具体职权，由此框定了其对国家权力机关负责的内容。[36]参见李海平：《区域协调发展的国家保障义务》，《中国社会科学》2022年第4期。

在内容上，报告工作倾向于查摆问题，以便接受人民的批评和监督。紧接着第3条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则是国家机构设置和国家权力配置的基本原则，该条第2款、第3款和第4款在前述厘定人民和权力之关系基础上，进一步框定了人民与国家权力机关、国家权力机关与一府一委两院以及中央与地方之关系。

在恩格斯看来，所有国家公职人员都应由人民选举产生，并接受人民监督。诚然，宪法规定了两院的独立性地位，但并未排除其对国家权力机关负责的总要求，这是由人民代表大会制政体和民主集中制原则所决定的。[22]另一位参与宪法修改委员会秘书处具体工作的肖蔚云先生认为，没有写报告工作，这就是说报告工作有灵活性，可以是口头的，也可以是书面的。在民主集中制逻辑链条中，应将产生与负责并报告工作及监督有机统一起来。

就全国人大常委会而言，应严格依照第67条所囊括的22项具体职权开展工作，以此对全国人大负责。遗憾的是，在宪法学界存有国家机构研究相对薄弱[10]之共识或印象之下，对国家权力机关负责并报告工作的研究尤其是国家机构报告工作的整体性思考和系统性阐释更显寂寥。

二作形容词，意为尽到应尽之责。换言之，倘若没有产生，负责有如无本之木、无源之水，无从谈起。

自1983年开始至今，全国人大每年召开1次会议，共召开了40次会议，每次会议上两高都作了工作报告。[12]民主集中制原则源于列宁的建党思想，[13]中国共产党加入共产国际后，这一原则被吸纳为中国共产党的建党逻辑和组织哲学，1927年《中国共产党第三次修正章程决案》首次将民主集中制作为党的指导原则写入党章（第12条），并在中央委员会至少每两月须给省委一次中央执行委员会工作书面的报告（第28条）和省委员会每月须向中央委员会作省委员会及县或市委员会工作书面的报告（第37条）出现工作书面的报告的规定，此时的民主集中制内涵并不明朗，但书面工作报告已处于党的中央机关和省的组织义项之下，可以理解为民主集中制原则下的具体内容之一。